Proposition de loi visant à réformer l'adoption : coup de rabot ou coup d'épée dans l'eau des Sénateurs ?

Adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale le 4 décembre 2020, la proposition de loi visant à réformer l'adoption ressort substantiellement évidée de son passage devant le Sénat, en dépit de la confirmation de sa disposition phare : l'ouverture de l'adoption aux partenaires et aux concubins, de sexe différent comme de même sexe.

Après une année de discussions, le Sénat apporte à la proposition de loi plus d'une trentaine d'amendements destinés à conserver les seules mesures jugées « utiles à l'amélioration du processus d'adoption », et refuse corrélativement « une réécriture globale [du] code de l'action sociale et des familles » (M. Jourda, Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à réformer l'adoption (n° 50), Sénat, 13 oct. 2021, p. 7), considérée, comme le reste de la proposition, comme « inconsistante » et « confuse » (M. Jourda, op. cit., p. 73). À lire la proposition de loi modifiée, ce sont donc plusieurs pans essentiels de la réforme qui s'effacent, que l'on pense à l'abaissement de l'âge et de la durée de communauté de vie pour adopter, à l'adoption plénière des enfants âgés de plus de quinze ans, à l'édification d'un droit commun du consentement à l'adoption (interne et internationale), ou encore à la refonte du statut des pupilles de l'État. Signe de ces suppressions en cascade, la proposition de loi « visant à réformer l'adoption » est finalement rebaptisée par le Sénat en proposition de loi « relative à l'adoption » (amendement n° COM-58) : les mots ne trompent pas ! Aussi, entre confirmations et inflexions, voici donc un bref panorama de la proposition de loi modifiée, à la veille de sa discussion devant la Commission mixte paritaire.

Les confirmations

Parmi les dispositions de la proposition de loi confirmées par le Sénat, toutes poursuivent un même objectif énoncé dans le rapport de la sénatrice Jourda : répondre aux « enjeux importants et identifiés depuis des années » comme problématiques en matière d'adoption, à savoir diverses évolutions en matière filiative, l'obligation de formation préalable des membres du conseil de famille (M. Jourda, op. cit., p. 37 s.), l'amélioration de la préparation et de la détection des familles susceptibles d'accueillir des enfants à besoins spécifiques, et la sécurisation du statut des pupilles de l'État (M. Jourda, op. cit., p. 56 s.).

Volet civil

Du côté du Code civil, plusieurs dispositions ressortent ainsi indemnes de leur lecture devant le Sénat, telles la réécriture de l'article 364, alinéa 1^er, du code civil relatif aux effets de l'adoption simple, celle des articles liés à l'ouverture de l'adoption aux couples de partenaires et de concubins (C. civ., art. 343, 343-1, 343-2, 344, 345-1, 346, 348-5, 356, 357, 360, 363, 365, 366 et 370-3), celle de l'article 348-6 relatif au consentement de l'adopté à sa propre adoption, de l'article 351 relatif aux effets du placement, de l'article 357 relatif au changement de prénom de l'adopté, outre celle de l'article 411 relatif à la vacance de la tutelle.

Réécriture de l'article 364, alinéa 1^er, du code civil

Pour débuter, les sénateurs laissent d'abord sauve la réécriture de l'article 364, alinéa 1^er, du code civil, destinée à insister sur l'originalité de l'adoption simple vis-à-vis de l'adoption plénière, par l'affirmation expresse de l'établissement d'un nouveau lien de filiation entre l'adopté et l'adoptant, s'additionnant, le cas échéant, au lien de filiation préexistant du premier (art. 1^er). Accordant à cette réécriture « le mérite de clarifier les effets propres à l'adoption simple », la Commission des lois l'adopte donc sans modification (M. Jourda, op. cit., p. 13.).

Ouverture de l'adoption aux partenaires et aux concubins

Dans le même sens, l'ensemble des dispositions ouvrant l'adoption aux partenaires et aux concubins est, nous l'avons dit, confirmé (art. 2), et ce afin d'assurer le plein effet de la réforme sur ce point, considéré par les sénateurs comme « en cohérence avec l'évolution du droit de la filiation » (amendement n° COM-25 rect.). Davantage, ces derniers perfectionnent même les termes de l'article 370-3, dont la rédaction initiale avait suscité le débat (amendement n° 53). Ainsi la nouvelle règle de conflit de lois contenue dans ce texte apparaît-elle à la fois plus nette et plus unitaire que la précédente, en énonçant désormais que « les conditions de l'adoption sont soumises à la loi nationale de l'adoptant ou, en cas d'adoption par un couple, à la loi nationale commune des deux membres du couple au jour de l'adoption ou, à défaut, à la loi de leur résidence habituelle commune au jour de l'adoption ou, à défaut, à la loi du for […] ». La règle de conflit de lois propre aux couples mariés est donc étendue aux couples non-mariés, aux détriments certes de l'article 515-7-1 du code civil, propre aux partenaires pacsés, mais au profit de l'unité de la matière tout entière. On regrettera simplement, s'agissant de ces règles d'élargissement de l'adoption aux partenaires et aux concubins, l'absence d'une prohibition générale du Pacs entre l'enfant adopté et le conjoint ou le partenaire de l'adoptant, laquelle aurait pu être ajoutée à l'article 366 du code civil, par esprit de cohérence avec la prohibition du mariage formulée par ce même texte entre ces mêmes protagonistes.

Adoption du mineur âgé de plus de treize ans ou du majeur protégé hors d'état de donner son consentement

Différemment, si les dispositions relatives au consentement de l'adopté à sa propre adoption ressortent confirmées de leur lecture devant le Sénat, cette confirmation emprunte le chemin d'une renumérotation d'article (art. 8). Ainsi, là où la proposition de loi votée par l'Assemblée nationale prévoyait de compléter l'article 348-6 par un nouvel alinéa autorisant l'adoption d'un mineur âgé de plus de treize ans ou d'un majeur protégé, sans leur consentement et sous réserve qu'ils soient hors d'état de consentir personnellement à leur adoption, le texte voté par le Sénat déplace cet alinéa dans un nouvel article distinct (C. civ., art. 348-7), afin de dissocier les cas de refus de consentement énoncés à l'article 348-6, de ceux d'absence de consentement issus de la nouvelle disposition (amendement n° COM-42). On observera d'ailleurs, à ce propos, que le Sénat ne répond pas expressément aux interrogations de la doctrine portant sur « l'avis » formulé par le représentant légal ou le protecteur de l'adopté à l'occasion de l'adoption, à savoir si cet avis se substituera ou non à leur consentement, la portée du texte pouvant pourtant en être radicalement modifiée (v. cependant : amendement n° COM-42).

Placement en vue de l'adoption

En suivant encore l'ordre du code civil, l'article 351 ressort lui aussi presque indemne de sa relecture, les sénateurs se limitant ici à une réécriture partielle du texte, d'ailleurs tout à fait opportune (art. 5). En ce sens, là où l'ancienne version proposait de préciser que le placement « débute par » la remise effective de l'enfant aux futurs adoptants, la nouvelle version lui préfère les termes « prend effet à la date de » (sur une suggestion des magistrats de la Cour de cassation auditionnés à cette occasion, à l'origine d'une série d'améliorations du texte ; M. Jourda, op. cit., p. 25.), tandis que là où l'ancienne version ajoutait que « les futurs adoptants peuvent réaliser les actes usuels de l'autorité parentale relativement à la personne de l'enfant », la nouvelle version ajoute que « les futurs adoptants accomplissent les actes usuels relatifs à la surveillance et à l'éducation de l'enfant à partir de la remise de celui-ci et jusqu'au prononcé du jugement d'adoption », termes à la fois plus exacts, plus précis et plus circonscrits. Plus exacts, d'abord, en ce que des actes « s'accomplissent » plus qu'ils ne se « réalisent » (amendement n° COM-37) ; plus précis, ensuite, dans la mesure où les actes usuels sont ici limités à la surveillance et à l'éducation de l'enfant (amendement n° COM-38 ; amendement n° 12), là où ils auraient pu porter sur d'autres des missions relevant de l'autorité parentale, et notamment sur la protection de la santé de l'enfant, semble-t-il écartée de cette nouvelle rédaction (arg. C. civ., art. 373-1, al. 2) ; plus circonscrits, enfin, puisque par esprit de rigueur, la nouvelle rédaction limite la temporalité de ces actes à la durée du placement, soit à la période s'étendant de la remise de l'enfant à la décision d'adoption. On notera en revanche qu'à l'inverse de la proposition de loi des députés, les sénateurs abandonnent l'extension de la procédure de placement de l'adoption plénière à l'adoption simple, relevant à la suite d'une partie de la doctrine l'utilité douteuse d'une telle extension, dans un contexte où « 97 % des adoptions simples [étaient] intrafamiliales en 2018, et 87,9 % [concernaient] des personnes majeures qui [n'avaient] pas même vocation à résider – donc à être « placées » – chez leurs futurs adoptants » (amendement n° COM-39).

Consentement de l'enfant à son changement de prénom

En poursuivant la lecture, la proposition de loi discutée confirme aussi la nouvelle rédaction de l'article 357 du code civil, proposée par l'Assemblée nationale et relative au changement de prénom de l'enfant adopté (art. 9). Ce texte, destiné à « harmoniser les conditions d'âge relatives aux changements [de prénom de l'enfant] entre les procédures de droit commun [des] articles 60 et 311-23 du code civil, et celles propres à l'adoption » (M. Limon, Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la république sur la proposition de loi visant à réformer l'adoption (n° 3161), Assemblée nationale, 23 nov. 2020, p. 42), impose en effet, avant comme après son passage devant le Sénat, le consentement de l'enfant adopté de plus de treize ans à son changement de prénom, et non du seul enfant adopté majeur. En revanche, là où la Chambre basse avait décidé d'exiger ce même consentement en cas de changement de nom de l'enfant adopté en la forme simple de plus de treize ans, la chambre haute abandonne cette exigence, estimant que cela « reviendrait à nier [sa] nouvelle filiation et ne [ferait] pas du tout consensus » (amendement n° COM-43), ce dont on pourra débattre.

Tutelles vacantes

Pour finir, les sénateurs laissent enfin sauve la réécriture de l'article 411 du code civil relatif à la vacance de la tutelle, en corrigeant uniquement quelques petites erreurs de rédaction présentes dans la version initiale du texte (art. 17).

Volet action sociale

Du côté du code de l'action sociale et des familles, en revanche, si la reprise des dispositions de la proposition de loi de l'Assemblée est plus nuancée (le Sénat privilégiant ici la gomme au crayon), plusieurs textes en ressortent cependant indemnes, en tout ou en partie.

Agrément

Relativement aux finalités de l'agrément, d'abord, les sénateurs confirment celles formulées par les députés (amendement n° 51 rect. ter), en les insérant toutefois dans un nouvel alinéa de l'article L. 225-2 du code de l'action sociale et des familles, là où la chambre basse l'avait élevé en principe directeur d'une section lui étant alors dédiée (art. 10). Ainsi le nouvel article L. 225-2, alinéa 2, disposerait-il désormais, avec une force normative discutable, que « l'agrément a pour finalité l'intérêt des enfants qui peuvent être adoptés. Il est délivré lorsque la personne candidate à l'adoption est en capacité de répondre aux besoins fondamentaux, physiques, intellectuels, sociaux et affectifs de ces enfants ».

Autres confirmations

Parallèlement, plusieurs propositions sont confirmées par les sénateurs, mais réinsérées au gré des dispositions du code de l'action sociale et des familles, dans le dessein de répondre aux problématiques récurrentes de la matière sans réécrire l'ensemble du code (art. 10, 11, 12, 14 et 15) : l'organisation de réunions d'information au bénéfice des personnes agréées (CASF, art. L. 225-8 prop. initiale, art. L. 225-2, al. 5 prop. modifiée), l'obligation de suivi d'une préparation portant sur les dimensions psychologiques, éducatives et culturelles de l'adoption (CASF, art. L. 225-3 prop. initiale, art. L. 225-3, al. 2 prop. modifiée), la possibilité pour le président du conseil départemental de « faire appel à des associations pour identifier, parmi les personnes agréées qu'elles accompagnent, des candidats susceptibles d'accueillir en vue d'adoption des enfants à besoins spécifiques » (CASF, art. L. 225-10-1-1 prop. initiale, art. L. 225-1 dernier al. prop. modifiée), la réalisation d'un bilan médical, psychologique et social des enfants admis en qualité de pupille de l'État (CASF, (CASF, art. L. 224-2 propr. initiale, art. L. 225-1, al. 1^er prop. modifiée), l'information des pupilles de l'État des décisions les concernant (CASF, art. L. 224-8-7 prop. initiale, art. L. 224-1-1 prop. modifiée), toutes ces propositions sont reprises pour l'essentiel par le Sénat, tout comme l'assouplissement des règles applicables au congé d'adoption (art. 17 bis), jugé favorable à « une prise effective » de ce congé et à « une meilleure répartition [de celui-ci] entre les parents » (M. Jourda, op. cit., p. 70.).

Cependant, dénonçant sur d'autres points « des prises de position dogmatiques » contraires à l'intérêt de l'enfant (M. Jourda, op. cit., p. 9 s.), plusieurs pans essentiels de la proposition de loi de l'Assemblée sont purement et simplement enterrés par le Sénat.

Les inflexions

Parmi les inflexions à relever, les plus symboliques sont assurément liées aux conditions d'accès à l'adoption, tenant à la durée de vie commune et à l'âge des adoptants, à l'écart d'âge entre les adoptants et les adoptés, mais aussi à l'adoption plénière des enfants âgés de plus de 15 ans, au consentement des parents à l'adoption de leur enfant, à la rétroactivité de la loi et, surtout, à la refonte du statut des pupilles de l'État.

Volet civil

Du côté du code civil, nous l'avons dit, plusieurs des conditions d'accès à l'adoption ressortent profondément altérées de leur passage devant le Sénat.

Condition de communauté de vie des couples d'adoptants

S'agissant de la durée de vie commune des membres des couples adoptant (art. 2), les sénateurs enterrent d'abord et sans sourciller la réduction du délai minimum de communauté de vie de duex à un an, en revenant à l'état du droit positif, c'est-à-dire à deux ans. Sur ce point, les sénateurs plaident en effet pour le maintien de ce délai en le considérant comme « important pour s'assurer de la stabilité du couple, notamment si l'un de ses membres ou les deux ont moins de 26 ans, et de leur engagement commun envers un enfant en attente d'une famille » (amendement n° COM-1 rect).

Conditions d'âge et écart d'âge entre les adoptants et les adoptés

Similairement, la condition d'âge pour adopter est ramenée de vingt-six ans minimum à ving-huit ans, conformément au droit positif (art. 2). Considérant cette fois-ci que la pertinence de l'abaissement de l'âge légal pour adopter ne serait « soutenue par aucune statistique prouvant une proportion significative d'adoptants de 28 ans », les sénateurs l'écartent sans détour (amendement n° COM-1 rect. ; amendement n° COM-25 rect.). À l'opposé, la condition d'écart d'âge entre les adoptants et les adoptés fait son grand retour dans le code civil, là où les députés l'avaient étrangement reléguée dans le code de l'action sociale et des familles (amendement n° COM-35). L'article 344 se voit ainsi enrichi d'un nouvel alinéa 2, qui disposerait désormais que « l'écart d'âge entre le plus jeune des adoptants et le plus jeune des enfants qu'il se propose d'adopter ne doit pas excéder cinquante ans », cette condition n'étant « pas exigée en cas d'adoption de l'enfant du conjoint ». Simultanément, le Sénat supprime enfin l'article 6 de la proposition de loi initiale relatif à la prohibition des adoptions emportant une « confusion des générations », en « considérant plus opportun de laisser au juge le soin d'apprécier l'intérêt de l'enfant au cas par cas, plutôt que d'établir une règle qui ne pourrait souffrir d'exception » (amendement n° COM-40) (Adde M. Jourda, op. cit., p. 27 s., ce dont on pourra certainement discuter.

Adoption plénière des enfants âgés de plus de quinze ans

S'agissant de l'adoption plénière des enfants âgés de plus de quinze ans, le Sénat renverse là encore la vapeur. En effet, présentée par le rapport de la députée Limon comme une mesure de faveur envers ce public, la proposition de loi avait notamment allongé le délai durant lequel l'adoption plénière pouvait être sollicitée (des 20 ans aux 21 ans de l'enfant), et ajouté la possibilité pour les juges de prononcer une adoption plénière en dehors des situations visées à l'article 345 du code civil, « en cas de motif grave » (art. 4). Or, regrettant l'absence de plus amples précisions données par l'Assemblée pour justifier sa proposition, et s'interrogeant « sur l'intérêt de l'enfant, au seuil de sa majorité voire au-delà, de voir sa filiation d'origine, avec laquelle il peut s'être construit pendant toute son enfance, purement et simplement effacée », les sénateurs suppriment cette disposition, avançant de surcroît des « risques de détournement de l'adoption à des fins successorales ou d'acquisition de la nationalité française » (amendement n° COM-36).

Consentement des parents à l'adoption de leur enfant

Se saisissant encore de leur gomme, les sénateurs reviennent ensuite sur la proposition d'édification d'un droit commun du consentement à l'adoption (interne et internationale), sur lequel s'était positionnée la proposition de loi initiale (art. 7). Certes, comme le relèvent les sénateurs, la formulation de l'alinéa 1^er de l'article 348-3 pouvait être critiquée en ce qu'elle risquait d'introduire certaines incohérences en droit interne comme en droit international (amendement n° COM-41 ; amendement n° COM-4). Mais l'effort d'édification d'un droit commun, louable en son principe, aurait peut-être pu inciter les sénateurs à corriger ce texte, plutôt qu'à le supprimer purement et simplement.

Rétroactivité de la loi en cas de PMA réalisée à l'étranger

Dernier point civil discuté par les sénateurs, la disposition transitoire sur l'assistance médicale à la procréation prévue par l'article 9 bis de la proposition de loi est elle aussi supprimée. Estimant en effet cette disposition comme « inacceptable », en ce qu'elle reviendrait « à se passer du consentement de la mère qui a accouché dans des conditions trop floues », en ce qu'elle « pourrait concerner des situations très anciennes puisqu'aucun délai n'est prévu pour la réalisation de l'AMP », et en ce qu'elle irait à l'encontre de l'avis du « Conseil national de la protection de l'enfance s'y [étant fermement opposé] au motif "qu'elle poursuit un autre but que l'intérêt supérieur de l'enfant en visant à régler des litiges entre adultes et à reconnaitre un droit sur l'enfant" », le Sénat l'efface définitivement de la proposition (amendement n° COM-44).

Volet action sociale

Du côté du code de l'action sociale et des familles, enfin, le Sénat privilégie ici encore la gomme au crayon, en tirant un trait sur le vaste chantier de refonte du statut des pupilles de l'État et sur l'essentiel des dispositions de la proposition de loi y afférant (art. 11 à 15), dénonçant tour à tour le « faible apport normatif » de la proposition (M. Jourda, op. cit., p. 56 et p. 75 s.), l'absence de consensus sur plusieurs de ses points (Notamment sur la composition du conseil de famille des pupilles de l'État ; M. Jourda, op. cit., p. 62), l'inaboutissement de plusieurs autres (Notamment sur la procédure de recours contre les décisions de ce conseil de famille ; M. Jourda, op. cit., p. 64), outre la dangerosité de certaines de ses dispositions (Spécialement sur le consentement des parents à l'adoption de leur enfant ; M. Jourda, op. cit., p. 58 s.).

En somme, le Sénat procède donc à une importante réduction des ambitions de la proposition de loi de l'Assemblée nationale, au profit d'une réforme plus mesurée et, à plusieurs titres, substantiellement améliorée. Mais les députés accepteront-ils ce sévère coup de rabot asséné à leur proposition, ou feront-ils de cette tentative de réécriture un simple coup d'épée dans l'eau (ce dont avait été accusé, par une doctrine des plus autorisées, le Rapport Limon-Imbert, P. Salvage-Gerest, Le rapport Limon-Imbert sur l'adoption : un coup d'épée dans l'eau ?, AJ fam. 2020. 350 ) ? Dans l'intérêt de l'adoption, formulons le vœu qu'une solution de compromis soit trouvée par la Commission mixte paritaire, en perfectionnant encore le texte soumis à ses débats… dans la précipitation (ibid.)…

Par Jérémy Houssier

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