Justice : d'où viennent les stocks ?

05.01.2022

Deux rapports d'inspection publiés par Dalloz actualité s'interrogent sur les causes de l'allongement des procédures judiciaires. Depuis quinze ans, le nombre de magistrats a plutôt augmenté, et le nombre d'affaires civiles et pénales stagne. Outre la question des moyens, d'autres facteurs sont pointés : inflation normative, allongement des mémoires, alourdissement de la procédure, mauvaise organisation de l'institution…

Les rigidités de l'organisation

Pour la mission, « les juridictions parviennent en réalité à faire face à l'essentiel du flux des affaires nouvelles. Le défaut de couverture résiduel, du fait sans doute d'un manque de moyens et d'effectifs, est à l'origine de seulement 10 % des stocks en appel et 31,8 % en première instance. »

Pour l'inspection, la situation résulte « en premier lieu d'un défaut de pilotage, dont l'absence d'outils et d'indicateurs fiables en est sans doute un des facteurs ». Exemple : dans certains tribunaux, les difficultés de mise en état empêchent de clôturer suffisamment de dossiers pour les audiences au fond, quand d'autres juridictions souffrent d'insuffisantes capacités de jugement.

Comme récemment la Cour des comptes (P. Januel, Dalloz actualité, 22 janv. 2019), l'inspection regrette « les rigidités du système judiciaire […] l'existence de 36 cours d'appel dont le nombre et la taille des juridictions sont très variables contribue à complexifier les échanges entre l'administration centrale et les services déconcentrés ». Ainsi, le « maintien de nombreuses petites structures conduit à mobiliser des ressources importantes », au détriment de plus grandes. Si la crise a montré l'agilité des petites structures, elles sont également plus sensibles à une éventuelle vacance. La réforme des cours d'appel est politiquement explosive. Pour le rapport, « il pourrait être envisagé de rattacher les juridictions à la taille critique à des tribunaux plus importants dont les chefs auraient des compétences élargies en matière administrative et budgétaire ».

D'un autre côté, « la faible agilité des plus grandes juridictions les rend vulnérables » : les rigidités de gestion du corps de la magistrature empêchent les chefs de juridiction d'avoir des relais efficaces ayant la légitimité pour animer les services. De plus, les chefs de cour doivent assumer d'autres fonctions juridictionnelles. « Un autre modèle d'organisation de l'échelon déconcentré des services judiciaires pourrait alors s'envisager autour de la création de directions inter-régionales. » Par ailleurs, plusieurs chefs de cour ont regretté le profil inadapté de certains recrutements sur des postes intermédiaires : « Les candidats ne disposent pas toujours des qualités suffisantes pour l'encadrement d'un service […] Certains reconnaissent même n'avoir aucune appétence pour les responsabilités managériales. »

La complexification du droit ?

Un second rapport d'inspection s'est demandé si une des causes de l'allongement des délais était la complexification des affaires. La mission a notamment souhaité savoir si le déséquilibre grandissant entre le nombre de magistrats et d'avocats (le rapport est passé de 2,8 en 1986 à 8 en 2020), alourdissait le travail des magistrats.

La mission regrette tout d'abord l'inflation normative : le nombre de mots du droit législatif codifié a augmenté de 142 % entre 2002 et 2021 (P. Januel, Dalloz actualité, 12 mars 2021). Sur la seule question du surendettement, pas moins de vingt-deux lois, ordonnances et décrets sont intervenus entre 2003 et 2019.

Sur le civil, la mission s'est penchée dans le détail sur des affaires de 2005 et 2019 relevant du droit des contrats, de la construction et de la responsabilité. Si en droit des contrats, le nombre moyen de parties et d'avocats a baissé, ce n'est pas le cas des autres contentieux. En contentieux de la construction, il y a eu une augmentation de 50 %, des prétentions des demandeurs et des moyens de défense. Après une étude de cent dossiers de deux tribunaux, la mission indique que les écritures des avocats en demande comme celle des défendeurs, ont été rallongés de 60 et 116 % : « la longueur des écritures des demandeurs a globalement doublé sur une période de plus de 15 ans », celle des défendeurs augmentant de plus des deux tiers. Pour la mission, il faut peut-être repenser le rôle de la mise en état, et généraliser progressivement la procédure participative aux fins de mise en état.

Au pénal, le nombre global d'affaires est resté remarquablement stable sur la période. Mais, durant cette période, les délits relevant du contentieux de la circulation routière et les infractions sur les stupéfiants ont en partie remplacé les affaires de vols et de recels. Les procédures simplifiées se sont multipliées : 40 % d'affaires en moins sont jugées par l'audience traditionnelle qu'il y a quinze ans. Ces 160 000 affaires sont désormais traitées par la voie de l'ordonnance pénale ou de la CRPC.

Il reste deux points noirs. D'abord, l'instruction. Plusieurs causes expliquent l'allongement des délais : le formalisme plus lourd à différents stades plombé les instructions, tout comme la difficulté à trouver des experts, ainsi que le nombre de recours. La réforme de l'instruction « semble devenir une priorité tant ses rigidités procédurales constituent un frein au traitement efficace des affaires graves ». L'inspection envisage « une phase de clôture de l'information judiciaire beaucoup plus rapide et dans le cadre de laquelle le parquet retrouverait la plénitude de ses prérogatives, notamment pour orienter l'affaire vers des mesures alternatives ».

Ensuite, le jugement des assises. Malgré la stabilité du nombre d'affaires, les stocks s'accumulent. L'étude d'un échantillon de dossiers criminels a démontré une augmentation significative de la durée des procès sans que le nombre moyen de parties, d'avocats, d'experts et de témoins cités puisse l'expliquer.

Quels effets des réformes en cours ?

Les solutions pour résoudre ces problèmes sont diverses (augmentation des moyens, organisation judiciaire, réformes des procédures) et seront évoquées par les États généraux de la justice comme par les candidats à l'élection présidentielle. Dans les rapports, on relève toutefois deux points sur les réformes en cours. D'abord, la structuration d'une équipe autour du magistrat a ses limites. La création désordonnée de fonctions qui se recoupent (assistants de justice, assistants spécialisés, juristes assistants) est source de confusion. Pour la mission, la création de deux filières au sein des greffes, l'une administrative et l'autre juridictionnelle, est une « réflexion à encourager ». Une mission d'appui a d'ailleurs été confiée en juin à l'inspection sur ce sujet.

La mission a également relevé l'existence de stocks « invisibles » en amont de la chaîne pénale, dans les services d'enquête. Le procureur d'un tribunal judiciaire recensait ainsi 2 261 procédures en stock depuis plus de trois ans dans les commissariats de son ressort sur un total de 29 660 procédures. Une crainte au moment où la loi va encadrer la durée des enquêtes préliminaires.

Par Pierre Januel

Mission d'appui visant au diagnostic de l'état des stocks - Rapport intermédiaire ; Mission d'appui visant au diagnostic de l'état des stocks - Rapport final.